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第1篇 透明化理念下之執(zhí)行聽證制度的架構(gòu)與規(guī)范運行初探調(diào)研報告
司法活動的公開透明是保證司法公正最有效的手段之一。在傳統(tǒng)思想和舊有機制的束縛下，由于執(zhí)行程序在設(shè)計方面尚不科學、規(guī)范和完善，使得人民法院的民商事執(zhí)行工作與公開、透明的要求差距較大，這主要表現(xiàn)在對執(zhí)行主體的追加和變更、案外人異議的審查、案件中止和終結(jié)等重大事項處理中的“暗箱操作”問題還相對比較嚴重。這一問題的存在很大程度上影響了人民法院強制執(zhí)行的社會公信力。本文旨在通過借鑒行政機關(guān)的聽證程序，以透明化這一現(xiàn)代司法理念為支撐，在民商事執(zhí)行工作中架構(gòu)執(zhí)行聽證制度，并對執(zhí)行聽證制度的功能、執(zhí)行聽證應(yīng)當遵循的基本原則、執(zhí)行聽證制度的基本內(nèi)涵及其規(guī)范運行進行初探，從而為有效解決執(zhí)行重大事項處理中的“暗箱操作”問題做出嘗試，以期對司法公正這一現(xiàn)代法治核心價值目標的實現(xiàn)有所裨益。
執(zhí)行聽證制度之基本概念探討
一、聽證制度概述
按照法學界的通說，聽證（hearing）的概念最早淵源于英國普通法中的自然公正原則。這一古老的原則包括兩方面的基本內(nèi)容，一是任何有利害關(guān)系的當事人的辯護都應(yīng)當被公平的聽??；二是任何人不能成為與自己有關(guān)的案件的裁決者。根據(jù)這一原則，法官在裁決過程中必須給當事人以充分的陳述、申辯權(quán)，必須在公平、公正地聽取雙方當事人意見的基礎(chǔ)上做出裁決。逐漸地聽取有利害關(guān)系當事人意見的做法也就演化出了西方的聽證制度。之后，隨著美國憲法修正案中“未經(jīng)正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”規(guī)定的出臺，作為“正當法律程序”核心內(nèi)容的聽證制度在西方被越來越廣泛地應(yīng)用到立法，司法和行政等領(lǐng)域中。
在我國的法律制度中，聽證最早見于1996年頒布實施的《行政處罰法》第42條：“行政機關(guān)做出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，數(shù)額較大的罰款等決定之前，應(yīng)告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證?！钡囊?guī)定中。其后，1998年實施的《價格法》、頒布的《立法法》等法律均對聽證進行了相應(yīng)的規(guī)定。近些年來，隨著我國依法治國方略的實施，聽證制度也由行政領(lǐng)域逐步擴展到了立法、司法等領(lǐng)域內(nèi)。
從聽證制度的淵源和沿革可以看出，聽證的核心內(nèi)容在于“聽取當事人的意見”。由此，我們可以對聽證的概念進行如下表述：聽證是一定的國家機關(guān)在做出某些裁決前，給予當事人一定的機會，就特定事項聽取當事人陳述、申辯意見的程序。聽證有廣義和狹義之分，狹義的聽證僅指行政聽證，廣義的聽證不僅包括行政聽證，還包括立法聽證和司法聽證。本文所探討的對象即是隸屬于司法聽證中的執(zhí)行聽證。
對于執(zhí)行聽證的概念，法學界的表述并不相同。但歸納起來看，主要是指人民法院在案件執(zhí)行過程中，在對執(zhí)行主體的追加和變更、案外人異議的審查、案件中止和終結(jié)等重大事項做出裁決前，由執(zhí)行法官召集各方當事人及其他利害關(guān)系人就爭議的相關(guān)事項公開進行陳述、舉證、質(zhì)證和申辯等的一種司法活動。其目的就是要通過充分聽取意見做出正確、公正的執(zhí)行裁決。目前，雖然我國現(xiàn)有的執(zhí)行法律規(guī)范中對執(zhí)行聽證沒有明確的規(guī)定，但隨著我國加入wto、司法體制改革的不斷深入和執(zhí)行改革的全面推進，社會和民眾對于執(zhí)行工作公開、透明的呼聲日益高漲。在這種大背景下，筆者認為，設(shè)立執(zhí)行聽證制度并將之積極應(yīng)用到強制執(zhí)行程序中，必將會對人民法院的執(zhí)行工作起到巨大的推動作用。
執(zhí)行聽證制度之原則探討
執(zhí)行聽證制度的原則是指由執(zhí)行聽證制度的價值取向和目標模式?jīng)Q定的，反映執(zhí)行聽證本質(zhì)的，對執(zhí)行聽證程序具有指導意義的原理和評價標準。執(zhí)行聽證制度的原則主要包括以下幾項：
一、公開透明原則。
我國的馬懷德先生認為，公開是“聽證程序順利進行的前提條件，也是防止用專橫的方法行使權(quán)力的有力保障”［1］英國的一位法學家也曾說過：“一切裁判活動必須以三個原則為指導，即公開、公正和無偏私。在這三個原則中，公開原則列為第一位?！保?］因此，執(zhí)行聽證應(yīng)當遵循公開透明的基本原則。根據(jù)這一原則，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，執(zhí)行聽證必須以公開的方式進行，應(yīng)當在舉行聽證之前發(fā)出公告，并允許社會公眾旁聽和記者采訪報道，案卷材料、裁決的結(jié)果和理由也應(yīng)當公開。
二、權(quán)力分離原則。
權(quán)力分離原則來源于英國古老的自然公正法則，主要指在聽證過程中主持聽證的組織及人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動，以保證裁決的公平。根據(jù)這一原則，主持聽證和做出裁決的人，不能同時既是案件的執(zhí)行者又是案件的裁決者，聽證應(yīng)當由非案件執(zhí)行者的其他執(zhí)行法官來主持。我國《行政處罰法》第42條第1款第4項即做出過類似的規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人主持。”
三、權(quán)利平等原則
權(quán)利平等原則是指參加執(zhí)行聽證的當事人在聽證程序中享有平等的訴訟權(quán)利。根據(jù)這一原則，在聽證過程中，雙方當事人均平等地享有申請回避、提出主張、舉證和質(zhì)證、申辯等訴訟權(quán)利。主持聽證的法官應(yīng)當對當事人不偏不倚，一視同仁，保障當事人平等地行使各項權(quán)利。
四、尊重當事人處分原則。
民事強制執(zhí)行，從性質(zhì)上講仍然屬于私法的范疇。因此，還是應(yīng)當充分尊重當事人的意思表示，切實保障當事人的處分權(quán)。根據(jù)這一原則，聽證審查的范圍應(yīng)限于當事人申請的范圍；申請人有權(quán)在聽證中變更請求或撤回申請；聽證程序的啟動主要應(yīng)以當事人的申請為前提。
執(zhí)行聽證制度架構(gòu)之探討
筆者認為執(zhí)行聽證制度應(yīng)當包涵以下幾項內(nèi)容：
一、執(zhí)行聽證程序的適用范圍
對于執(zhí)行聽證程序的適用范圍，學界同仁觀點不同。例如，周明俊先生就認為“聽證制度應(yīng)適用于一切在執(zhí)行程序中法院需做出裁決的案件?！保?］筆者并不贊同這一觀點。誠然，執(zhí)行聽證與傳統(tǒng)的執(zhí)行模式相比有著諸多的優(yōu)點，但執(zhí)行聽證并非應(yīng)適用于一切在執(zhí)行程序中需要做出裁決的案件中。對一些事實清楚，法律關(guān)系明確，當事人爭議不大的案件大可不必采用執(zhí)行聽證的程序。如果不加區(qū)別地一律適用，必然會徒增執(zhí)行負擔，影響執(zhí)行效率的提高。俗話說的好：“好鋼要用在刀刃上”，應(yīng)當在案情較為復雜、需要對關(guān)系到當事人的重大實體或程序權(quán)利做出裁決時適用執(zhí)行聽證。根據(jù)這一要求，筆者認為，適用執(zhí)行聽證主要有以下幾種情況：
（一）是案外人異議的審查。對案外人異議的審查在執(zhí)行實踐中較為常見，主要表現(xiàn)為案外人對執(zhí)行標的物主張權(quán)利。因案外人主張的權(quán)利是物權(quán)，其主張的成立與否，不僅關(guān)系到權(quán)利人的權(quán)利能否實現(xiàn)，還涉及案外人的實體權(quán)利，如果處理不當極易產(chǎn)生嚴重后果。因此，有必要規(guī)定此種情況應(yīng)當進行聽證。
（二）是中止、終結(jié)執(zhí)行案件。執(zhí)行案件的中止、終結(jié)，直接關(guān)系到權(quán)利人的切身利益。如果不符合中止、終結(jié)條件的案件被違法中止、終結(jié)，必將引起權(quán)利人的極大不滿，進而可能引發(fā)上訪等其他問題。因此，有必要規(guī)定此種情況應(yīng)當進行聽證。
（三）是變更、追加第三人為被執(zhí)行主體。我國《民訴法》第213條、最高院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第76條、81條均對在執(zhí)行過程中變更、追加第三人為被執(zhí)行人的情況進行了規(guī)定，但卻沒有為當事人不服變更、追加裁定提供必要的救濟方式，這顯然是剝奪了第三人的申辯權(quán)利。在此情況下，就更有必要通過聽證程序來給第三人充分發(fā)表自己意見的機會，從而保證裁決的公正和權(quán)威。
（四）是對被執(zhí)行人采取司法拘留等重大強制措施。法院在強制執(zhí)行過程中，對于一些重大的、涉及被執(zhí)行人人身權(quán)利裁決的做出，應(yīng)當十分慎重，如果被執(zhí)行人對這些重大執(zhí)行措施提出異議，要求舉行聽證的，應(yīng)當及時舉行聽證。
（五）是其他需要進行聽證的情況。如在執(zhí)行過程中出現(xiàn)對多個債權(quán)人參與執(zhí)行財產(chǎn)分配方案的異議、當事人請求法院不予執(zhí)行仲裁裁決或公證債權(quán)文書、當對評估、鑒定結(jié)論有異議等情況時，人民法院如認為有必要也可以組織進行聽證。
二、執(zhí)行聽證的主持者
由于執(zhí)行聽證所涉及的內(nèi)容均與當事人或利害關(guān)系人密切相關(guān)，且按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，對于執(zhí)行裁決當事人沒有上訴權(quán)，執(zhí)行裁決為最終結(jié)果。因此對于執(zhí)行裁決的做出應(yīng)當格外慎重，故而有必要以合議庭作為執(zhí)行聽證的主持者，通過發(fā)揮集體智慧，最大限度地保護裁決程序和結(jié)果公正。但是按照權(quán)力分離的原則，原執(zhí)行人員當然不能成為聽證合議庭的成員，而專設(shè)獨立的執(zhí)行裁決合議庭主持案件的聽證。
三、聽證當事人的范圍及其權(quán)利義務(wù)
“聽證當事人是與舉行聽證活動有利害關(guān)系的參與人”［4］主要包括申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人、案外人、證人以及評估、鑒定、翻譯等有關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員。主要享有申請回避權(quán)、申請不公開聽證權(quán)、申請聽證和放棄聽證權(quán)、陳述、申辯和質(zhì)證權(quán)、和解權(quán)等權(quán)利，并承擔按時出庭參加聽證、遵守聽證紀律、舉證證明自己主張、履行聽證裁決內(nèi)容等義務(wù)。
四、執(zhí)行聽證的具體形式。
關(guān)于執(zhí)行聽證的具體形式，學界主要有二種意見：一種認為執(zhí)行聽證并非法定的程序，具有隨意性，按照日常的表述習慣，稱為“聽證會”即可。另一意見認為，“執(zhí)行聽證雖不同于審判程序中的開庭審理，但它畢竟是司法機關(guān)（人民法院）組織的，在法官的主持下在法庭中進行的，屬訴訟程序的一種，它不同于行政程序，故應(yīng)叫‘聽證庭’。”［5］筆者贊同第二種意見，認為“聽證庭”的形式更能反應(yīng)出執(zhí)行聽證作為一種司法程序的特質(zhì)，而且將執(zhí)行聽證的形式表述為“聽證庭”也能明顯與行政程序中的“聽證會”加以區(qū)分，不會造成概念上的混淆。
聽證庭的運行程序規(guī)范之探討
對于執(zhí)行聽證庭運行程序的重要性，賀強興先生和俞旭明先生早有極為精辟的論述：“聽證的程序內(nèi)容是聽證制度的核心內(nèi)容，該程序如何設(shè)立，將對聽證效果、聽證結(jié)論的作出、執(zhí)行措施的能否實施產(chǎn)生決定性的影響?！保?］下面，筆者就借鑒行政聽證程序，重點突出一個“聽”字，將執(zhí)行聽證庭的運行程序分為四部分：
一、聽證的提起
筆者認為，對于聽證的提起應(yīng)當遵循當事人、案外人申請為普遍，法院依職權(quán)提起為例外的原則。對于案外人的異議、追加和變更第三人為被執(zhí)行人等情況應(yīng)嚴格遵循“非當事人申請不予介入”的原則，如案外人、當事人在接到法院的通知或得知法院采取強制措施的情況下，未在規(guī)定的期限內(nèi)提出聽證要求的，視為當事人放棄聽證，執(zhí)行法院可立即做出裁決。如其在規(guī)定期限內(nèi)提出聽證請求的，經(jīng)審查該申請符合規(guī)定，依法受理后應(yīng)啟動聽證程序。
二、聽證庭的準備
聽證庭的準備工作主要包括以下幾項內(nèi)容：（一）是按照權(quán)力分離和回避標準確定聽證庭的主持者并同時確定聽證的時間、地點、聽證事項等。（二）是依照（一）確定的內(nèi)容在聽證庭開庭五天前發(fā)出公告并通知參加聽證的當事人。
三、聽證庭的聽證程序
筆者認為，雖然聽證的主要模式在于“聽”，但與訴訟程序有的庭審相比還是有不少類似之處，兩者可以相互借鑒。整個聽證可以按照以下程序運行：
（一）是在聽證庭開始前核對當事人的基本情況。
（二）是由合議庭宣布聽證會開始并告知各方權(quán)利義務(wù)
（三）是聽證主持人就聽證事項進行說明。
（四）是各方在合議庭的主持下陳述已方觀點。
（五）是進行庭審調(diào)查。由各方當事人就自己的主張舉證并質(zhì)證。合議庭可以按照一證一質(zhì)一認證、分類認證或者綜合認證的不同方式當庭進行認證，對一些暫時無法當庭認證的證據(jù)，可以在合議庭評議時再研究決定。
（六）是進行法庭辯論。由聽證各方就爭議的事項進行辯論。
（七）是聽證各方進行最后陳述。
（八）是進行聽證小結(jié)。由聽證主持人對整個聽證情況進行小結(jié)。
（九）是合議并做出裁決。合議應(yīng)以聽證筆錄為依據(jù)，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則進行并最終做出裁決，形成的裁決文書應(yīng)當載明當事人的基本情況、雙方當事人的陳述意見、法院認定的事實理由及適用的法律、裁決主文和對裁決不服的處理方法等。
第2篇 我國行政處罰聽證制度問題調(diào)研報告
一九九六年三月十七日，八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的確立。但是，作為一種新生事物，此項法律自實施至今，在適用案件范圍、聽證主體、具體操作及有關(guān)配套法律方面仍存在著問題，致使行政處罰的具體實施過程中，“一言堂”現(xiàn)象依然普遍存在，公民、法人等法律主體未能真正有效地利用此項法律維護自己的合法權(quán)益。認為造成這些問題的原因包括：傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛、行政機關(guān)案件調(diào)查人員素質(zhì)低、行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全及公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄等。針對這些問題，認為應(yīng)當從以下方面入手完善此項法律：完善有關(guān)法律法規(guī)、提高行政機關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)、加大普法宣傳力度、建立和完善各項聽證配套制度、加強對聽證制度本身的研究、營造適合中國本土法律資源的法律文化氛圍。行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，必將隨著我國市場和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也將為行政工作帶來新的契機。
一九九六年三月十七日八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的確立。其中規(guī)定行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。
《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機關(guān)先后作出了一系列有關(guān)行政處罰聽證制度的規(guī)定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機關(guān)在適用聽證程序時不同程度地存在著一些問題，需要不斷地去完善。
一、處罰聽證制度中存在的問題
(一)聽證范圍的界定不明確
對需要舉行聽證的項目規(guī)定過于單一、缺乏彈性，不能適應(yīng)保障公民權(quán)益和各市場主體權(quán)益的需要。我國《行政處罰法》規(guī)定，只有“責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序，而對公民影響更大的，譬如刑事和行政拘留等，則不在聽證之列。
(二)行政聽證的主體存在的問題
1、關(guān)于機構(gòu)的獨立性的問題。根據(jù)職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機構(gòu)的人，但目前各地實踐當中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調(diào)查人員所在的科、所對臨時制定某人負責主持，這樣就不能完全保障當事人的權(quán)益，聽證的公正性面臨質(zhì)疑。根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機關(guān)主持聽證的公開性，也不利于增強聽證會的實際效果。從長遠來看，我們認為應(yīng)建立專門的聽證機構(gòu)，盡快實現(xiàn)從聽證組織機關(guān)實施內(nèi)部分離制度到建立職能分離的聽證機構(gòu)的過渡。
2、關(guān)于聽證參加人的問題。設(shè)立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環(huán)境讓當事人充分發(fā)表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應(yīng)具有獨立性，應(yīng)當保持中立，以公正的形象給當事人和案件調(diào)查人員平等的地位和權(quán)利，雙方針對案件的事實與證據(jù)進行質(zhì)證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎(chǔ)。同時，聽證的其他參加人的選擇出應(yīng)確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達來說至關(guān)重要，聽證參加人不再采取內(nèi)定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區(qū)別開來?！叭缙洳荒芴幱诒容^超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實為騙人的鬧劇”。而我國目前的行政聽證參加人的規(guī)定比較粗疏，直接利害關(guān)系不夠明確，聽證證件人與案件調(diào)查人員共同審問當事人，違背了聽證的最終目的。
(三)聽證具體適用中存在的問題
1、履行聽證告知義務(wù)方式簡單。聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機關(guān)主要是由案件調(diào)查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當事人有關(guān)事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節(jié)省了大量的人力物力，但是都不夠正式，無法留下書面材料以證明行政機關(guān)什么時候告知了當事人，留下了證據(jù)的隱患，一旦發(fā)生爭議，行政機關(guān)根本無法證明自己履行了告知義務(wù)，勢必會處于被動狀態(tài)。
2、聽證會只是一種形式，一種擺設(shè)?！瓣柟馐亲詈玫姆锤瘎保犠C程序是行政官員濫用職權(quán)的克星。但就目前的聽證會而言，“人治”思想意識的束縛依然嚴重，有的地方聽證筆錄及有關(guān)的證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒有發(fā)揮一點效力，當事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，最后完全是有關(guān)領(lǐng)導的一句話就作出處罰決定。而當事人還是按照法定程序向上一級行政機關(guān)申訴或向人民法院起訴，根本就未能達到增強行政效率，讓當事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執(zhí)法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除“一言堂”，真正發(fā)揮聽證程序的作用。
3、不遵守法定程序，出現(xiàn)聽證本身的程序違法。目前出現(xiàn)的一些聽證本身的程序違法主要表現(xiàn)在：行政機關(guān)對于適用聽證程序的行政處罰案件作出決定前沒有告知當事人聽證權(quán);當事人在法定期限內(nèi)提出聽證要求，行政機關(guān)并不受理，不組織聽證;聽證主持人在聽證會正式開始前未征詢當事人是否申請回避;聽證會結(jié)束后未征詢當事人是否作最后陳述。聽證程序?qū)贉仕痉ㄐ再|(zhì)的程序，很多方面都是按照司法程序近似的步驟與方法進行的。聽證本身的程序違法直接法律后果是聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定了。
(四)行政處罰聽證證據(jù)存在的問題
1、案件調(diào)查人員馬虎行事，不注重收集證據(jù)，在聽證中處處被動。在案件調(diào)查過程中，調(diào)查人員對證據(jù)的收集沒有引起足夠的重視，對許多重要的關(guān)系到案件本身的證據(jù)都沒有進行收集。在面對當事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經(jīng)常被問得啞口無言、極其狼狽。這不僅有損行政機關(guān)依法行政的形象，而且令人對行政機關(guān)的執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑。
2、一些聽證主持人員、案件調(diào)查人員對聽證程序中的舉證責任認識不清，要求當事人負舉證責任?！缎姓幜P法》明確規(guī)定聽證過程中行政機關(guān)案件調(diào)查人員負舉證責任，應(yīng)就案件的事實及其即將作出的行政處罰提供相應(yīng)的事實和法律依據(jù)，所有用來證明案件事實的證據(jù)都應(yīng)當在聽證會上經(jīng)過當事人的質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應(yīng)當提供足夠證據(jù)來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當事人沒有舉證的義務(wù)，可以舉證也可以不舉證。
二、造成行政處罰聽證制度問題的原因
(一)傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛
“冰凍三尺，非一日之寒”。在我國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，“重實體、輕程序”的現(xiàn)象可謂源遠流長?！爸袊鴰浊甑姆饨ㄉ鐣纬闪酥厝酥巍⑤p法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導致執(zhí)法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾”。長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤區(qū)，認為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在與實體爭議的視線，而沒有認識到程序的獨立價值和本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機關(guān)在執(zhí)法過程中“程序正當”與“實體相當”相提并論，雖然我們國家提出了行政機關(guān)要依法行政，執(zhí)法守法，但是幾千年的法治思想傳統(tǒng)和建國后幾十年的執(zhí)法實際，加之廣大
第3篇 行政處罰聽證制度缺陷問題調(diào)研報告
行政處罰聽證制度缺陷問題調(diào)研報告
一九九六年三月十七日，八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的確立。但是，作為一種新生事物，此項法律自實施至今，在適用案件范圍、聽證主體、具體操作及有關(guān)配套法律方面仍存在著問題，致使行政處罰的具體實施過程中，“一言堂”現(xiàn)象依然普遍存在，公民、法人等法律主體未能真正有效地利用此項法律維護自己的合法權(quán)益。認為造成這些問題的原因包括：傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛、行政機關(guān)案件調(diào)查人員素質(zhì)低、行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全及公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄等。針對這些問題，認為應(yīng)當從以下方面入手完善此項法律：完善有關(guān)法律法規(guī)、提高行政機關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)、加大普法宣傳力度、建立和完善各項聽證配套制度、加強對聽證制度本身的研究、營造適合中國本土法律資源的法律文化氛圍。行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，必將隨著我國市場和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也將為行政工作帶來新的契機。
一九九六年三月十七日八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的確立。其中規(guī)定行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。
《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機關(guān)先后作出了一系列有關(guān)行政處罰聽證制度的規(guī)定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機關(guān)在適用聽證程序時不同程度地存在著一些問題，需要不斷地去完善。
一、處罰聽證制度中存在的問題
（一）聽證范圍的界定不明確
對需要舉行聽證的項目規(guī)定過于單
一、缺乏彈性，不能適應(yīng)保障公民權(quán)益和各市場主體權(quán)益的需要。我國《行政處罰法》規(guī)定，只有“責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序，而對公民影響更大的，譬如刑事和行政拘留等，則不在聽證之列。
（二）行政聽證的主體存在的問題
1、關(guān)于機構(gòu)的獨立性的問題。根據(jù)職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機構(gòu)的人，但目前各地實踐當中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調(diào)查人員所在的科、所對臨時制定某人負責主持，這樣就不能完全保障當事人的權(quán)益，聽證的公正性面臨質(zhì)疑。根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機關(guān)主持聽證的公開性，也不利于增強聽證會的實際效果。從長遠來看，我們認為應(yīng)建立專門的聽證機構(gòu)，盡快實現(xiàn)從聽證組織機關(guān)實施內(nèi)部分離制度到建立職能分離的聽證機構(gòu)的過渡。
2、關(guān)于聽證參加人的問題。設(shè)立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環(huán)境讓當事人充分發(fā)表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應(yīng)具有獨立性，應(yīng)當保持中立，以公正的形象給當事人和案件調(diào)查人員平等的地位和權(quán)利，雙方針對案件的事實與證據(jù)進行質(zhì)證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎(chǔ)。同時，聽證的其他參加人的選擇出應(yīng)確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達來說至關(guān)重要，聽證參加人不再采取內(nèi)定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區(qū)別開來?！叭缙洳荒芴幱诒容^超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實為騙人的鬧劇”。而我國目前的行政聽證參加人的規(guī)定比較粗疏，直接利害關(guān)系不夠明確，聽證證件人與案件調(diào)查人員共同審問當事人，違背了聽證的最終目的。
（三）聽證具體適用中存在的問題
1、履行聽證告知義務(wù)方式簡單。聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機關(guān)主要是由案件調(diào)查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當事人有關(guān)事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節(jié)省了大量的人力物力，但是都不夠正式，無法留下書面材料以證明行政機關(guān)什么時候告知了當事人，留下了證據(jù)的隱患，一旦發(fā)生爭議，行政機關(guān)根本無法證明自己履行了告知義務(wù)，勢必會處于被動狀態(tài)。
2、聽證會只是一種形式，一種擺設(shè)。“陽光是最好的反腐劑”，聽證程序是行政官員濫用職權(quán)的克星。但就目前的聽證會而言，“人治”思想意識的束縛依然嚴重，有的地方聽證筆錄及有關(guān)的證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒有發(fā)揮一點效力，當事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，最后完全是有關(guān)領(lǐng)導的一句話就作出處罰決定。而當事人還是按照法定程序向上一級行政機關(guān)申訴或向人民法院起訴，根本就未能達到增強行政效率，讓當事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執(zhí)法效率與水平。在法制日益健全的 今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除“一言堂”，真正發(fā)揮聽證程序的作用。
3、不遵守法定程序，出現(xiàn)聽證本身的程序違法。目前出現(xiàn)的一些聽證本身的程序違法主要表現(xiàn)在：行政機關(guān)對于適用聽證程序的行政處罰案件作出決定前沒有告知當事人聽證權(quán)；當事人在法定期限內(nèi)提出聽證要求，行政機關(guān)并不受理，不組織聽證；聽證主持人在聽證會正式開始前未征詢當事人是否申請回避；聽證會結(jié)束后未征詢當事人是否作最后陳述。聽證程序?qū)贉仕痉ㄐ再|(zhì)的程序，很多方面都是按照司法程序近似的步驟與方法進行的。聽證本身的程序違法直接法律后果是聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定了。
（四）行政處罰聽證證據(jù)存在的問題
1、案件調(diào)查人員馬虎行事，不注重收集證據(jù)，在聽證中處處被動。在案件調(diào)查過程中，調(diào)查人員對證據(jù)的收集沒有引起足夠的重視，對許多重要的關(guān)系到案件本身的證據(jù)都沒有進行收集。在面對當事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經(jīng)常被問得啞口無言、極其狼狽。這不僅有損行政機關(guān)依法行政的形象，而且令人對行政機關(guān)的執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑。
2、一些聽證主持人員、案件調(diào)查人員對聽證程序中的舉證責任認識不清，要求當事人負舉證責任。《行政處罰法》明確規(guī)定聽證過程中行政機關(guān)案件調(diào)查人員負舉證責任，應(yīng)就案件的事實及其即將作出的行政處罰提供相應(yīng)的事實和法律依據(jù)，所有用來證明案件事實的證據(jù)都應(yīng)當在聽證會上經(jīng)過當事人的質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應(yīng)當提供足夠證據(jù)來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當事人沒有舉證的義務(wù)，可以舉證也可以不舉證。
二、造成行政處罰聽證制度問題的原因
（一）傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛
“冰凍三尺，非一日之寒”。在我國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，“重實體、輕程序”的現(xiàn)象可謂源遠流長?！爸袊鴰浊甑姆饨ㄉ鐣纬闪酥厝酥?、輕法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導致執(zhí)法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾”。長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤區(qū)，認為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在與實體爭議的視線，而沒有認識到程序的獨立價值和本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機關(guān)在執(zhí)法過程中“程序正當”與“實體相當”相提并論，雖然我們國家提出了行政機關(guān)要依法行政，執(zhí)法守法，但是幾千年的法治思想傳統(tǒng)和建國后幾十年的執(zhí)法實際，加之廣大行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，使得行政機關(guān)在執(zhí)法過程中仍然是對程序方面注意不夠，“重實體輕程序”仍然是行政機關(guān)執(zhí)法實踐中的一大頑癥。
（二）行政機關(guān)案件調(diào)查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低
行政機關(guān)案件調(diào)查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，對新的法律法規(guī)不熟悉，法律意識淡薄，程序意識幾近于無。大多數(shù)的行政案件調(diào)查人員，整天忙于日常的業(yè)務(wù)工作，很少有時間來進行業(yè)務(wù)知識和法律法規(guī)的學習，對于國家最近頒布的法律法規(guī)根本就不知道，即使知道了解也很少。對于和自己的業(yè)務(wù)工作聯(lián)系不是很密切，不經(jīng)常使用的就不關(guān)心，也不學習，有些甚至不知聽證為何物。行政機關(guān)工作人員尚且如此，更不用說老百姓了。
（三）行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全
行政處罰聽證程序的順利進行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機制等內(nèi)在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質(zhì)保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規(guī)定：“聽證程序所需經(jīng)費由行政機關(guān)承擔”，但在實踐中常因行政機關(guān)經(jīng)費不足而無法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)而在實踐中難以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出規(guī)定，如監(jiān)督機制。這些都導致了聽證程序無法進行。
（四）公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄
聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權(quán)益的法律制度，它的正常運轉(zhuǎn)，除執(zhí)法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權(quán)利。而我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權(quán)聽證時放棄聽證，導致“立法上是先進的，但作為這一制度的直接受益者——將被處罰的公民、法人卻不領(lǐng)情”的怪現(xiàn)象。這些觀念的形成，一是由于我國是受官本位思想影響極深的國度，百姓不敢對他們的“父母官”進行直接的抗辯與責難。二是由于行政機關(guān)手中擁有著很大的行政權(quán)力，公民法人對其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機關(guān)，因而不愿訴諸于法律正當程序。
三、行政處罰聽證制度的完善
（一）完善有關(guān)法律法規(guī)
我們要完善已有的法律法規(guī)，使之更具體更完備，更具可操作性。不僅要在《行政處罰法》中對聽證的各項配套制度作明確具體的規(guī)定等，還要對有關(guān)行政處罰法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等進行修改和完善，使之于行政處罰聽證方面的規(guī)定相吻合。此外，還應(yīng)在各地行政機關(guān)判定的行政處罰聽證法規(guī)的基礎(chǔ)上，總結(jié)使用中的經(jīng)驗和教訓，逐漸形成一部統(tǒng)一的行政機關(guān)行政處罰聽證法規(guī)，確保公民聽證權(quán)的實現(xiàn)。
（二）加強學習，提高行政機關(guān)執(zhí)法人員的素質(zhì)
聽證對行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等提出了更高的要求。要加強行政機關(guān)執(zhí)法人員的政治理論學習和職業(yè)道德教育，提高行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)。要辦好業(yè)務(wù)培訓，提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律知識的學習，提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。要求全體行政執(zhí)法人員認真學習行政管理方面的法律法規(guī)，加強對《行政處罰法》的學習，可以專門就聽證程序組織廣大執(zhí)法人員進行培訓，使他們明確我國引入聽證制度的重要理論和現(xiàn)實意義，弄清楚聽證程序的具體操作步驟及注意事項，以承擔日益提高的執(zhí)法水準要求。
（三）加大普法宣傳力度
通過宣傳法律法規(guī)，使公民都明白聽證是怎么回事，消除他們不敢聽證的顧慮，在行政處罰過程中，當事人就知道如何正確行使自己的權(quán)利，敢于拿起法律武器來維護自己的合法權(quán)益，正確表達自己的意見，對有關(guān)的實事、證據(jù)、法律依據(jù)進行質(zhì)證、辯論，聽證會后對處罰也會更容易接受、受理、心服口服，減少事后的行政復議與行政訴訟的發(fā)生，提高行政執(zhí)法的效率，為行政執(zhí)法水平的整體改善打下一個良好的群眾基礎(chǔ)，創(chuàng)造一個有利的執(zhí)法環(huán)境。
（四）建立和完善各項聽證配套制度
要完善我國法律上已確立的制度，如通知制度、公開制度等，使其更具可操作性；要加快建立和完善執(zhí)法中急需而又為聽證運轉(zhuǎn)所必需之制度，如主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機制等。
主持人制度是行政處罰聽證運轉(zhuǎn)的組織核心。完善主持人制度，必須從法律上對聽證主持人的條件、資格取得、職權(quán)職能、法律地位等作明確規(guī)定。聽證主持人應(yīng)具有律師資格和一定行政工作經(jīng)驗，通過有關(guān)考試與考核，并應(yīng)享有指揮聽證程序進行和作出建設(shè)性的處罰決定的權(quán)利，逐漸形成一種有專門機構(gòu)考試考核、選拔任命等的管理模式。當然，這要隨我國整個法制進程而逐漸進行。
物質(zhì)保障制度是行政處罰聽證運轉(zhuǎn)的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。要從財政上給予行政機關(guān)強大的支持，才能保證執(zhí)法中不為所謂正當需要而濫用權(quán)力。建議在行政執(zhí)法辦案中設(shè)立?？顏硗菩性撝贫鹊倪\轉(zhuǎn)，并且不僅限于聽證的組織實施，還應(yīng)用于宣傳教育、人員培訓、構(gòu)建必要的物質(zhì)設(shè)備等。
監(jiān)督機制是行政處罰聽證運轉(zhuǎn)公正合理的保障。要建立對違反聽證程序規(guī)定，應(yīng)當聽證而不舉行聽證，或舉行聽證而不按法定步驟進行，或者在聽證中閑置或剝奪聽證當事人及其他聽證參與人合法權(quán)利等違法聽證程序規(guī)定的懲戒制度，追究違規(guī)人員的責任。要逐步形成一種包括司法審查、執(zhí)法檢查、執(zhí)法監(jiān)督、行政督察等在內(nèi)的多層次的監(jiān)督體系。
（五）加強對聽證制度本身的研究
縱觀近年來行政理論研究狀況，有關(guān)行政處罰聽證程序的理論研究似乎是一塊未開墾的處女地，見之于媒體的有關(guān)案例也極少，這實在是一種不正常的現(xiàn)象。我國聽證制度與西方國家比較還很落后，可以說剛具備了基本骨架，其血肉遠非豐滿可言。有些學者已對聽證制度的完善提出了建議，如:逐步擴大聽證程序適用范圍，聽證主持人與調(diào)查人分開制度，完善關(guān)于聽證制度的立法等。這些研究還需要進一步拓寬加深。
（六）營造一種適合中國本土法律資源的法律文化氛圍
行政處罰聽證的順利運轉(zhuǎn)，除法律上的努力完善，制度上的必要保障，執(zhí)法人員的積極執(zhí)法，更需要廣大人民的支持。而要贏得人民的支持，最根本的就是要營造該程序運轉(zhuǎn)的法律氛圍，使人民從心理上完全接受這種制度的合理性，在內(nèi)心上認可這種制度，自然地運用它保護自己的合法權(quán)益。“一個從靠國家強制力才能貫徹下去的法律，即使理論上再公正，也肯定會失敗”。哈耶克也曾指出，在一個傳統(tǒng)和慣例使人們的行為在很大程度上都可預期的社會中，強制力可降低到最低限度?？梢?，行政處罰聽證在我國的順利推行，從根本上說應(yīng)是逐漸營造一種法律文化氛圍的過程，只有這樣，才能真正發(fā)揮這種程序的價值和意義。
行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，必將隨著我國市場積極和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進。
處于一個經(jīng)濟、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認識，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。
