第1篇 體現(xiàn)國家意志 推動找礦突破——關于加強中央地勘基金與省級地勘基金協(xié)調發(fā)展的調研報告
__-01-08 來源：中國國土資源報
編者按：自《國務院關于加強地質工作的決定》發(fā)布以來，中央地勘基金、省級地勘基金相繼設立，目前，兩級地勘基金發(fā)展勢頭良好，資金總規(guī)模已達到130億元。地勘基金在銜接公益性地質調查、加大地質找礦前期風險投入、拉動社會資本投資地質勘查、支持地勘單位改革等方面作用日益顯現(xiàn)。但與此同時，地勘基金在管理層面、操作層面，特別是在體制、機制方面也存在著一些制約發(fā)展的困難和問題。本報告介紹了中央與省級地勘基金發(fā)展和運行現(xiàn)狀，分析了地勘基金運行中面臨的困難，提出了加強中央地勘基金與省級地勘基金協(xié)調發(fā)展的構想。
為了及時交流總結地勘基金管理經驗，分析解決存在的問題，實現(xiàn)地勘基金管理工作更好地滿足經濟社會發(fā)展的需要，中央地勘基金管理中心通過向省級地勘基金管理機構發(fā)放問卷調查以及召開座談研討會等形式，探討如何加強中央與省級地勘基金的協(xié)調聯(lián)動，充分發(fā)揮地勘基金作用，共同促進找礦突破?，F(xiàn)將有關情況綜述如下。
中央與省級地勘基金發(fā)展和運行現(xiàn)狀
中央地勘基金運行的基本情況
中央地勘基金啟動運行以來，以積極促進地質找礦突破、保障國家資源安全為核心，以有效支撐國家礦產資源宏觀管理為己任，通過有效銜接公益性地質調查和商業(yè)性礦產勘查、降低勘查風險、引導和拉動社會資本投入礦產勘查，努力促進地勘投入的良性循環(huán)。中央地勘基金認真踐行了地質找礦的新機制，促進了地質找礦的科學發(fā)展，基金管理的各項工作取得到了積極的進展。
中央地勘基金積極與地質大調查項目銜接，對中國地調局依據地質大調查成果推薦的47個礦產勘查項目組織專家進行了論證，部分項目已進入實施階段。
目前，中央地勘基金已開展野外施工項目191項，總投入約15億元。發(fā)現(xiàn)煤、鈾、金、鉛鋅等重要礦種大型礦產地11處、中型礦產地24處和一批小型礦產地。通過探索建立“統(tǒng)一部署，整裝勘查”的地質找礦新思路，中央地勘基金創(chuàng)造了突出成果。
通過合作勘查等方式，目前中央地勘基金已帶動社會投資近2億元。按照地質勘查項目3到5年的工作周期，一大批正在實施的地勘基金項目將陸續(xù)產生成果，基金退出后，將對整個社會投資地質勘查起到極大的拉動作用。
與此同時，中央地勘基金管理中心還認真履行職責，先后組織開展了《國家出資勘查形成的礦業(yè)權價款折股股權管理研究》和《礦產資源戰(zhàn)略基地儲備研究》兩項課題研究，形成了研究報告并起草了《中央地勘基金持有探礦權采礦權價款折股股權管理暫行辦法》和《礦產資源戰(zhàn)略基地儲備管理辦法（建議稿）》，比較系統(tǒng)地提出了相關政策建議，為國土資源部和財政部履行相關職能提供了業(yè)務支撐，也為建立制度、開展試點并不斷豐富完善奠定了良好基礎，目前正在循序推進研究成果應用和基金管理機構職責任務的落實。
省級地勘基金發(fā)展和運行的基本情況
為落實《國務院關于加強地質工作的決定》，全國主要礦業(yè)省份相繼設立了省級地勘基金或地質勘查專項資金，但發(fā)展相對不平衡。目前，已有24個省（區(qū)、市）明確設立了地質勘查基金，并出臺了相關管理辦法。
從資金規(guī)?？矗〖壍乜被饛膸浊f元到數(shù)十億元不等，多數(shù)規(guī)模集中在5億元左右。投資最多的是內蒙古自治區(qū)，__年以來已累計投入地質勘查的專項資金達到57億元。在資金注入方式上，絕大部分省區(qū)實行的是一次性注入一定規(guī)模起步資金后每年繼續(xù)滾動投入。
省級地勘基金的投資重點不盡相同，主要是結合本省實際需要，有的明確用于銜接公益性地質調查和商業(yè)性礦產勘查，有的兼顧基礎性、公益性地質工作，還有的同時用于國外風險地質勘查，所有省級地勘基金（資金）都有一個共同的目標定位就是服務于省域經濟的發(fā)展。省級地勘基金已經陸續(xù)開始取得成果。
目前，省級地勘基金對經濟社會的促進作用已經初步顯現(xiàn)。
地勘基金運行中面臨的困難
地勘基金的作用尚需統(tǒng)一
按照《國務院關于加強地質工作的決定》的要求，國家設立地勘基金是為了通過加強重要礦產的前期勘查投入，降低勘查風險，引導和拉動商業(yè)性礦產勘查。地勘基金不以營利為目的，與社會資本是相互銜接、風險共擔的。但目前個別省區(qū)地方政府有將地勘基金作為政府對勘查市場壟斷工具的傾向，形成了對商業(yè)性礦產勘查的“擠出”效應，這與設立勘查基金的初衷相違背。因此，實現(xiàn)地勘基金的健康發(fā)展，需要地方政府和相關管理部門對地勘基金的作用有統(tǒng)一的認識。
項目監(jiān)管需要進一步加強
隨著國家財政和社會資本投入地質勘查資金的增加，地勘單位對項目合作的選擇機會越來越多，項目多人手少已成為現(xiàn)實情況。由此形成的一個突出的問題是盲目追求勘查速度、簡單應付工作量、忽視找礦效果，一些地勘單位甚至存在偷工減料、數(shù)據資料造假等情況。加強勘查質量監(jiān)管既是確保國家財政資金能夠有效投入的根本要求，也是實現(xiàn)地勘基金滾動發(fā)展的客觀需要。當前，由于缺少獨立的社會中介監(jiān)理機構，地勘單位誠信管理體系也尚未形成，如何建立有效的監(jiān)管體系是擺在地勘基金面前的一個共同難題。
缺乏切實可行的激勵機制
《國務院關于加強地質工作的決定》明確提出，建立知識、技術、管理等要素按貢獻參與勘查開采 項目收益分配的新機制。盡管當前一些省區(qū)探索提出在礦權出讓收益中劃定一定比例的獎勵資金，但由于現(xiàn)行的礦業(yè)權價款管理政策中沒有考慮地勘單位智力投入部分，在當前財政投資礦業(yè)權 價款繳庫體系中難以兌現(xiàn)，因此，缺乏切實可行的操作辦法。礦產勘查成果收益沒有考慮地勘單位的智力投入，并且權益分配不明確，直接影響到礦權持有主體的申報積極性和勘查單位的找礦積極性，不利于激發(fā)地勘單位和地質工作者通過技術投入實現(xiàn)找礦突破的主觀能動性。
實施整裝勘查面臨著礦權協(xié)調難題
當前實現(xiàn)找礦突破的一個重要方式就是實施整裝勘查，這也是地勘基金能夠充分發(fā)揮資金投入優(yōu)勢的一個重要渠道。但在現(xiàn)實中，由于探礦權退出機制還不夠完善，很多重點成礦區(qū)帶“礦權密布”，同一成礦區(qū)帶不同勘查投資主體“畫地為牢”、“圈而不探”和“化整為零”的現(xiàn)象普遍存在。如何協(xié)調各投資主體關系，實現(xiàn)地勘基金項目有效落地，是目前地勘基金面臨的一個重要問題。
項目預算標準有待與市場接軌
地勘基金項目承擔主體是多元化的，既有事業(yè)單位又有公司企業(yè)，不同于公益性地質調查項目的事業(yè)性承擔主體，但目前地勘基金項目預算標準都是按照《國土資源調查預算標準（地質調查部分）》執(zhí)行的。該預算既沒有考慮公司企業(yè)所需的生產設備折舊、工資補貼等必要內容，也沒有考慮物價變化因素，同時還缺少對實際工作中必須發(fā)生的用地與青苗補償?shù)葍热?，在?zhí)行中標準明顯偏低。因此，當前需要盡快制定適用于地勘基金實際的預算標準，使之與市場充分接軌。
加強中央地勘基金與省級地勘基金協(xié)調發(fā)展的構想
進一步明確地勘基金的定位
明確地勘基金的定位是規(guī)范基金運作、發(fā)揮基金作用的重要保障。地勘基金作為礦產資源宏觀管理的政策工具和調控手段，其核心任務就是按照國家宏觀經濟政策，緊密結合經濟社會發(fā)展需要，通過加強重要礦產的前期勘查投入，降低勘查風險，有效銜接公益性地質工作成果，引導和拉動商業(yè)性礦產勘查，全力促進地質找礦重大突破。地勘基金著力體現(xiàn)國家意志，堅持公開、公平、公正以及開放式運作的原則，鼓勵社會資本參與項目合作；除國家統(tǒng)一部署項目外，對于社會資本愿意獨立承擔風險的勘查項目，地勘基金不再參與投資，避免對社會資本產生擠出效應。
明確兩級地勘基金的投資重點
按照各有側重的原則，中央地勘基金重點支持國家確定的重點成礦區(qū)帶的煤、鈾、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、金等重點礦種前期勘查和開展跨省資源分布區(qū)的礦產勘查，適當兼顧國家急需的其他重要礦產。工作程度原則上做到普查，需要進行井田劃分的煤炭勘查可以做到詳查。
目前各省地勘基金（或地勘專項資金）的投資定位主要是根據本省設立地勘基金的相關規(guī)定確定的，投資方向與支持的重點不盡相同。從協(xié)調資金投入、發(fā)揮兩級基金整體效能的原則出發(fā)，建議各省地勘基金的投資方向和重點根據本省地勘基金規(guī)模、礦種分布特征、總體地質工作程度、省內工業(yè)布局等特點加以確定。力求從本省經濟社會發(fā)展需要出發(fā)，形成與中央地勘基金在投向上的互補。
完善兩級地勘基金收益分配制度
建立統(tǒng)一、規(guī)范、合理的地勘基金收益分配制度，是調動各方面積極性、保證地勘基金健康運行、促進兩級基金協(xié)調配合的重要保證。在中央和地方的分成比例方面，按照《國務院關于進一步加強地質工作的決定》精神和《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》規(guī)定，不論是中央投資還是各省投資、不論是基金全額投資還是基金與社會資本合作投資，國家收益部分應統(tǒng)一執(zhí)行中央與地方按2∶8比例分成的辦法。其中，地方分成部分應進一步明確礦產地的分成比例。在礦業(yè)權處置方面，基金投資勘查形成的礦業(yè)權原則上由項目礦業(yè)權登記注冊的發(fā)證機關進行處置，由國土資源部登記發(fā)證的，建議礦業(yè)權處置委托項目所在省區(qū)國土資源管理部門具體操作。另外，在合理確定基金勘查項目中地勘單位的收益方面，也應盡快形成相對統(tǒng)一的政策規(guī)定。
加強兩級地勘基金的合作聯(lián)動
加強中央地勘基金和省級地勘基金的勘查合作，是實現(xiàn)協(xié)調工作部署、整合勘查投入、推動找礦突破的重要途徑。兩級基金可以借鑒部省合作的方式，根據雙方意愿和當?shù)貙嶋H情況，采取按礦種或工作區(qū)域的方式進行橫向銜接的分工合作；也可以按照地質找礦的不同工作階段進行縱向銜接的分工合作；還可以采取項目共同投資的方式，共同推進重點成礦區(qū)帶的統(tǒng)一部署和整裝勘查。
在加強相互聯(lián)動方面，首先，應建立工作配合機制。中央地勘基金和省級地勘基金項目本著相互開放的原則，在規(guī)劃部署、立項論證、監(jiān)督檢查、成果驗收等環(huán)節(jié)，可互派技術管理人員參加。省級地勘基金管理機構協(xié)助中央地勘基金管理機構開展項目風險評估、工作環(huán)境協(xié)調等相關工作，根據需要，向中央地勘基金推薦項目選區(qū)；其次，建立定期聯(lián)系和會商機制。中央地勘基金管理中心每年至少組織召開一次全國性的地勘基金會議，交流、研討地勘基金管理業(yè)務工作。定期會商工作部署、項目選區(qū)及合作勘查涉及的其他具體事宜；第三是建立信息交流共享機制。建立中央和省級地勘基金信息抄送制度，及時通報地勘基金管理動態(tài)。中央地勘基金搭建網絡平臺，推進地勘基金的信息共享與交流。
加強對地勘基金的支持和指導
建議財政部和國土資源部加強對地勘基金從政策和管理層面的指導。及時制定出臺按智力投入等要素貢獻參與收益分配的操作辦法，利用政策引導和利益驅動，充分調動勘查過程中各方的積極性；通過加強地勘單位資質管理，積極培育中介性質的地質勘查項目監(jiān)理市場，提高項目勘查質量；嚴格規(guī)范探礦權轉讓行為，防止炒作礦權，通過推行勘查區(qū)塊退出制度，建立規(guī)范、有效的探礦權管理體系；盡快修訂出臺適應市場需要的地質勘查項目預算標準，根據物價變化水平建立動態(tài)調整機制，以解決預算標準偏低的問題。(王俊)
