第1篇 財(cái)政資金安全性問題的調(diào)研報(bào)告
財(cái)政資金安全性問題的調(diào)研報(bào)告
財(cái)政資金的安全始終是財(cái)政部門的一項(xiàng)重要工作，也是各級黨委、政府和各級領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)心的問題。湖北潛江案發(fā)生后，社會各界反映強(qiáng)烈，財(cái)政部黨組非常重視，及時進(jìn)行了調(diào)研與分析，決定在全國范圍內(nèi)開展安全大檢查，以此促進(jìn)財(cái)政資金管理水平的提高。
一、我市財(cái)政資金安全性狀況及存在的問題
財(cái)政資金的安全是財(cái)政管理的一條重要生命線。近幾年，隨著全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，財(cái)政收支規(guī)模越來越大，，全市財(cái)政總收入達(dá)到26億元，財(cái)政總支出達(dá)到57億元，這么大的資金量，在收、支、使用等多個環(huán)節(jié)，是否安全，一直是我們十分擔(dān)心的問題。對此，市財(cái)政局高度重視，堅(jiān)持把財(cái)政資金安全管理工作放在十分重要的位置來抓，把資金的安全列入財(cái)政反腐倡廉和財(cái)政監(jiān)督的重中之重。去年年初，市局連續(xù)轉(zhuǎn)發(fā)了兩個文件要求全市各級財(cái)政部門開展財(cái)政資金安全檢查，加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理。通過開展財(cái)政資金安全檢查，強(qiáng)化基礎(chǔ)管理、創(chuàng)新制度機(jī)制、提高人員素質(zhì)，不斷提高財(cái)政資金安全管理工作水平。從總體上看，隨著各項(xiàng)財(cái)政改革的深化和發(fā)展，尤其是現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度不斷建立健全，財(cái)政資金安全管理工作得到進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)。
但是，通過分析潛江市財(cái)政局國庫收付中心職工樊紅盜竊580萬元財(cái)政專戶資金的案件，以及張金鎮(zhèn)財(cái)政所3名職工挪用170萬元零戶統(tǒng)管資金的案件，還有我省商南縣城關(guān)鎮(zhèn)會計(jì)核算中心主任兼主管會計(jì)孫小平盜竊200萬元核算中心集中賬戶資金的案件所暴露的問題，充分說明當(dāng)前我們的各項(xiàng)財(cái)政改革還沒有完全到位，公共財(cái)政管理體系還有待進(jìn)一步健全。在這樣一個新舊管理制度特別是操作機(jī)制相互交錯的時期，更容易出現(xiàn)資金管理風(fēng)險(xiǎn)。
通過對各縣區(qū)在財(cái)政資金管理狀況的調(diào)查，可以看出目前在財(cái)政資金安全管理方面還存在一些較為突出的問題：
一是有些地方的財(cái)政資金安全意識淡薄。思想意識上的漠視，會導(dǎo)致行為上的疏忽，而領(lǐng)導(dǎo)同志思想意識上的漠視，則會導(dǎo)致管理上的疏忽，包括內(nèi)部管理上的松懈。“重分配、輕管理”的傳統(tǒng)觀念，在我們一些領(lǐng)導(dǎo)同志的頭腦里依舊根深蒂固，財(cái)政資金安全意識淡薄問題依然比較突出。這些案件的發(fā)生，說明在我們有些財(cái)政部門內(nèi)部管理已經(jīng)松懈到十分嚴(yán)重的程度。
二是國庫集中支付制度改革不徹底。對推進(jìn)國庫集中收付制度改革，財(cái)政部以及省委、省政府和省紀(jì)委一直都有明確要求，市政府辦公室也于10月專門批轉(zhuǎn)市財(cái)政局《關(guān)于進(jìn)一步深化我市國庫集中收付制度改革工作意見的通知》（安政辦發(fā)[]99號），要求市級會計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌，所有單位全部退出會計(jì)集中核算，不得再將資金實(shí)撥到會計(jì)核算中心沉淀。但至今還有一些仍然沒有退出會計(jì)核算中心。說明我們在推行國庫集中收付制度改革時，還存在認(rèn)識不到位、緊迫感不足、有畏難思想等問題，沒有認(rèn)真地落實(shí)中省有關(guān)要求。由于會計(jì)集中核算轉(zhuǎn)軌不徹底，與國庫集中支付雙軌運(yùn)行，削弱了預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行主體、財(cái)務(wù)管理主體和會計(jì)核算主體的地位，致使預(yù)算單位內(nèi)部沒有形成會計(jì)與出納的牽制機(jī)制。
三是財(cái)政專戶管理不規(guī)范。財(cái)政專戶過多、重復(fù)設(shè)置、管理分散，安全隱患較大。專戶資金仍然采用傳統(tǒng)的實(shí)撥方式，管理鏈過短，少數(shù)地方至今還沒有落實(shí)財(cái)政專戶歸口國庫部門統(tǒng)一管理的要求，更是增加了資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。湖北潛江市財(cái)政局和張金鎮(zhèn)財(cái)政所以及我省商南縣城關(guān)鎮(zhèn)會計(jì)核算中心的個別人，之所以選擇財(cái)政專戶資金和財(cái)政代管的單位資金作案，正是利用了財(cái)政資金管理制度上的漏洞。
四是國庫管理機(jī)構(gòu)沒有分設(shè)，國庫管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系沒有理順。目前，我市還有部分縣區(qū)沒有分開設(shè)置國庫科（股），由于沒有專門的國庫管理機(jī)構(gòu)，也就沒有相應(yīng)人員配備，幾乎所有的財(cái)政國庫管理職能，都靠設(shè)在預(yù)算部門的總預(yù)算會計(jì)來落實(shí)，其結(jié)果就是很多事情根本得不到落實(shí)，資金安全缺法保障，國庫改革難以推開，專戶統(tǒng)管無法實(shí)施。此外，在一些分設(shè)國庫管理機(jī)構(gòu)的地方，國庫管理機(jī)構(gòu)與國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立運(yùn)行，造成資金管理鏈條和流水作業(yè)程序被人為分割，業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)不能有效行使對業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。
五是內(nèi)控管理制度不落實(shí)。制度是管理的基礎(chǔ)，也是約束行為、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要屏障。制度缺失或執(zhí)行不力，是一些地方在財(cái)政資金安全管理方面存在的另一重大問題。包括財(cái)政的內(nèi)部控制制度，財(cái)政與銀行之間對賬制度、相互制約機(jī)制和糾錯機(jī)制都不健全，漏洞較大；崗位培訓(xùn)制度、崗位輪換制度和崗位素質(zhì)教育制度等相關(guān)管理制度也都沒有得到很好地執(zhí)行。此外，由于人員配備不足，財(cái)政國庫機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在內(nèi)部管理上存在一人多崗、崗位交叉的現(xiàn)象，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要權(quán)限集中在個別人員手中，少數(shù)單位未對支付印鑒實(shí)行分人分印管理，定期對賬制度流于形式，或者根本就不對賬，密碼不密，形同虛設(shè)，財(cái)政資金運(yùn)行的各項(xiàng)內(nèi)控機(jī)制無法完整落實(shí)，給財(cái)政資金安全 留下很大隱患。
二、加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理的主要對策
一、進(jìn)一步健全完善財(cái)政資金安全管理制度。科學(xué)合理的制度機(jī)制，是加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理的重要基礎(chǔ)和有力保障。目前中、省財(cái)政部門就當(dāng)前地方財(cái)政資金安全管理上存在的突出問題，正在抓緊研究制定《財(cái)政部門加強(qiáng)地方財(cái)政資金安全管理暫行辦法》，我市各級財(cái)政部門也要針對這次安全檢查中自查出的問題，緊密結(jié)合實(shí)際，抓緊研究制定出本級加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理的具體實(shí)施辦法和總預(yù)算會計(jì)基礎(chǔ)管理工作的規(guī)范，夯實(shí)財(cái)政資金安全管理的制度基礎(chǔ)。我們在建章立制時，要注重以下幾個方面：
一是要注重制度體系本身的完整性，從“全面”上下功夫。完整的財(cái)政資金安全管理制度，應(yīng)當(dāng)包括財(cái)政總預(yù)算會計(jì)崗位責(zé)任制，印鑒、票據(jù)管理制度，財(cái)政內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門之間，財(cái)政與預(yù)算單位、人民銀行國庫、代理銀行之間的定期對賬制度和相互制約機(jī)制，財(cái)政資金專戶管理制度，內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，代理銀行管理機(jī)制，等等。我們各級財(cái)政部門要結(jié)合實(shí)際情況和管理需要，切實(shí)健全完善好這一制度體系。
二是要注重規(guī)范關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從“重點(diǎn)”上下功夫。要結(jié)合檢查和整改情況，認(rèn)真梳理財(cái)政資金安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，一個環(huán)節(jié)一個環(huán)節(jié)地加以規(guī)范，確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不出問題。比如，會計(jì)、出納、審核崗位分設(shè)，印鑒、票據(jù)分開使用管理，財(cái)政部門與代理銀行之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，等等，都是需要重點(diǎn)考慮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。規(guī)范好這些環(huán)節(jié)，防范好這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，就相當(dāng)于為財(cái)政資金安全管理構(gòu)筑了牢固的防線。
三是要注重制度的真正落實(shí)，從“執(zhí)行”上下功夫。我們目前缺少的不是制度，更重要的是執(zhí)行和落實(shí)。各級財(cái)政部門一定要在執(zhí)行上多做文章，采取激勵和約束并重的方法，強(qiáng)化崗位責(zé)任制，切實(shí)執(zhí)行好財(cái)政資金安全管理的各項(xiàng)制度，同時要對財(cái)政資金審核撥付、會計(jì)核算等安全管理基礎(chǔ)工作實(shí)施定期檢查或不定期抽查，使相關(guān)制度不再停留在紙上，而要真正落到實(shí)處。
四是要注重新形勢、新任務(wù)、新要求，在“適應(yīng)”上下功夫。在當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生重大變化的背景下，用于實(shí)施積極財(cái)政政策、拉動內(nèi)需、改善民生等方面的財(cái)政支出規(guī)模將大幅度增加，給財(cái)政資金安全管理工作提出了新的要求。我們要主動適應(yīng)形勢的變化，切實(shí)做好財(cái)政資金撥付管理等工作，認(rèn)真執(zhí)行好有關(guān)制度，確保財(cái)政資金安全。
二、全面深化和完善國庫集中收付制度改革
建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，對加強(qiáng)財(cái)政資金的管理監(jiān)督、提高財(cái)政資金安全的管理水平意義重大，影響深遠(yuǎn)。下一步，全市各級財(cái)政部門要在鞏固現(xiàn)有改革成果基礎(chǔ)上，按照規(guī)范化改革要求，全面深化和完善國庫集中收付制度改革。
一是要加快改革步伐。市財(cái)政要在做好本級改革的同時，加大對縣改革的指導(dǎo)和督導(dǎo)力度，使改革盡快實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”；市級將使用國庫集中支付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，啟動財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)。要求1-2個區(qū)縣啟動國庫集中支付改革試點(diǎn)工作。加快財(cái)政業(yè)務(wù)改革步伐，全面推進(jìn)財(cái)政信息化和“金財(cái)工程”建設(shè)。
二是要抓緊做好會計(jì)集中核算向國庫集中收付制度的轉(zhuǎn)軌或銜接工作。轉(zhuǎn)軌或銜接工作無論采取什么形式，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)不能變，不能再采取將資金實(shí)撥到核算中心賬戶沉淀，形成“第二國庫”的做法。條件比較好或者條件具備的地方，要按照規(guī)范化要求，抓緊做好轉(zhuǎn)軌工作；條件尚不具備的地方，可以因地制宜，采取適宜的過渡性措施，先把國庫集中支付做起來，將單位在會計(jì)核算中心的實(shí)有資金賬戶改為零余額賬戶。在沒有實(shí)行國庫集中支付之前，必須先把會計(jì)核算中心的財(cái)政性資金賬戶（實(shí)有資金集中賬戶）予以撤消，由財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)將集中核算單位經(jīng)費(fèi)直接撥入其基本業(yè)務(wù)結(jié)算賬戶，此項(xiàng)工作市級必須在4月底前完成。各級會計(jì)核算中心都要強(qiáng)化內(nèi)部制約機(jī)制，按照資金撥付和印鑒管理等制度規(guī)定，細(xì)化并合理安排崗位分工，會計(jì)之間不能相互兼職，不得由一人辦理資金撥付的全過程。
三是要積極創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)分設(shè)和國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能整合。財(cái)政部早在就要求地方對國庫管理機(jī)構(gòu)與國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職能及工作流程、系統(tǒng)建設(shè)等進(jìn)行全面一體化整合。目前，全省已有咸陽市實(shí)現(xiàn)了整合。實(shí)踐證明，這樣做有利于開展工作，既能減少職能交叉，理順業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，又能進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理。已經(jīng)分設(shè)國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)縣區(qū)，要創(chuàng)造條件整合國庫管理機(jī)構(gòu)和國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，提高行政效率；尚未分設(shè)國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)縣區(qū)，不要再單獨(dú)分設(shè)國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可直接參照財(cái)政部的模式，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子、合署辦公”的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置方式，直接建立起環(huán)環(huán)相扣、無縫銜接的財(cái)政資金支付“流水線”。
四是要切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政專戶管理，確保財(cái)政專戶資金安全。目前財(cái)政資金專戶尚未歸口財(cái)政國庫部門統(tǒng)一管理的縣區(qū)，要在6月底之前將各類財(cái)政資金專戶歸口到同級財(cái)政國庫部門管理，并辦理完賬戶移交手續(xù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專戶資金的統(tǒng)一和規(guī)范管理。各級財(cái)政部門都要按照財(cái)政部的要求，加大力度清理規(guī)范財(cái)政資金專戶，能歸并的要?dú)w并，能撤消的要撤消，原則上嚴(yán)禁開設(shè)新的財(cái)政資金專戶。此外，我們要積極創(chuàng)新財(cái)政專戶資金運(yùn)行模式，可以借鑒深圳市財(cái)政局的做法，在財(cái)政局內(nèi)部對專項(xiàng)資金按照預(yù)算內(nèi)資金管理的模式，實(shí)行“指標(biāo)管理，資金集中，預(yù)算總控，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌管理”，同時建立財(cái)政專項(xiàng)資金存放商業(yè)銀行評價激勵機(jī)制。將專項(xiàng)資金中暫時閑置部分向商業(yè)銀行進(jìn)行存款分配。這種做法，第一，可以有力地帶動商業(yè)銀行支持地方經(jīng)濟(jì)的積極性。第二，可以徹底解決財(cái)政專戶重復(fù)設(shè)置，過多過濫的問題。第三，能夠保證專項(xiàng)資金的安全運(yùn)行。第四，可以杜絕商業(yè)銀行之間的惡意競爭。第五，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政存款利息收益最大化。目前，省級和西安市正在著手準(zhǔn)備實(shí)行這種模式，我們也準(zhǔn)備學(xué)習(xí)借鑒。
五是要加大信息化建設(shè)力度，建立健全預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。建立動態(tài)監(jiān)控的信息系統(tǒng)和管理機(jī)制，對資金支付實(shí)時動態(tài)監(jiān)控，構(gòu)筑起預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督和內(nèi)控管理兩條防線，充分發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控的威懾作用。
三、認(rèn)真開展資金安全檢查。
各級財(cái)政部門一定要充分認(rèn)識這次財(cái)政資金安全檢查工作的重要性和緊迫性，做到思想上認(rèn)識到位、行動上落實(shí)到位，組織好、布置好、落實(shí)好安全檢查任務(wù)。要把安全檢查工作作為加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理和加強(qiáng)懲防體系建設(shè)的一項(xiàng)重要工作來抓，一方面要組織好本級的自查，隨時了解和掌握工作進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決各種問題，保證自查工作順利實(shí)施。另一方面，要對本級和下級自查工作進(jìn)行認(rèn)真的檢查和抽查，確保財(cái)政部要求檢查的每一條內(nèi)容都落到實(shí)處。特別是要從規(guī)章制度、操作程序、崗位設(shè)置、內(nèi)部管理、外部制約等有關(guān)資金安全管理的方方面面進(jìn)行認(rèn)真檢查，把存在的隱患和管理漏洞都查找出來，確保不留死角。要按照《財(cái)政部關(guān)于開展地方財(cái)政資金安全檢查工作的通知》規(guī)定的10個方面的檢查內(nèi)容，制定出詳細(xì)的對本級自查和對下級檢查的實(shí)施計(jì)劃，10個方面共計(jì)51條自查內(nèi)容要逐條落實(shí)，一條都不能少，尤其要對資金收付管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，確保每一階段的工作都扎實(shí)到位，絕不能走過場。要結(jié)合自查出的問題，邊查邊改，抓緊研究提出加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理的整改措施。對自查出的重大問題，要及時向上級財(cái)政部門報(bào)告；應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)的，要及時依法移交。
四、狠抓財(cái)政總預(yù)算會計(jì)隊(duì)伍建設(shè)
財(cái)政總預(yù)算會計(jì)工作是一項(xiàng)十分重要的財(cái)政基礎(chǔ)工作，專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)。各級財(cái)政部門一定要高度重視財(cái)政總預(yù)算會計(jì)工作，在財(cái)政總預(yù)算會計(jì)編制、人員和崗位配置上，采取一些有效的措施，確保滿足資金安全對機(jī)構(gòu)、人員編制和人員素質(zhì)的基本要求。財(cái)政部門要會同人事部門開展專題調(diào)研，就加強(qiáng)財(cái)政總預(yù)算會計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備問題，研究提出既能強(qiáng)化管理又切實(shí)可行的制度措施。
切實(shí)抓好財(cái)政總預(yù)算會計(jì)隊(duì)伍的日常教育、管理和監(jiān)督。引導(dǎo)干部樹立健康向上的生活情趣，自覺抵制賭博等不良風(fēng)氣的侵蝕，始終保持公職人員的廉潔性。要建立和完善有關(guān)制度，比如定期輪崗制度、財(cái)政內(nèi)審制度等等，總之，要在干部教育、管理和監(jiān)督上，形成一級抓一級，層層抓落實(shí)的局面，確保各項(xiàng)工作和制度落到實(shí)處，收到實(shí)效。
五、加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部的協(xié)同配合
加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理，離不開財(cái)政部門內(nèi)部各職能部門之間，特別是財(cái)政監(jiān)察部門、財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政國庫部門之間的協(xié)同配合。下一步，在加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理工作方面，各職能部門要繼續(xù)通力合作、協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮各自的職能，切實(shí)督促和落實(shí)好加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理的各項(xiàng)具體措施。比如在財(cái)政資金專戶管理上，要將財(cái)政資金專戶統(tǒng)一納入國庫單一賬戶體系，由財(cái)政國庫部門統(tǒng)一管理，財(cái)政內(nèi)部要發(fā)文明確，凡涉及新設(shè)財(cái)政資金專戶的，必須商國庫管理機(jī)構(gòu)同意。
加強(qiáng)財(cái)政資金安全管理工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，要以安全檢查為契機(jī)，牢固樹立常抓不懈的思想，時刻繃緊財(cái)政資金安全這根弦，無論形勢如何變化，加強(qiáng)資金安全管理的要求不能變，不能有一絲一毫放松，要務(wù)必保持清醒頭腦，提高思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)各級職責(zé)，采取有效措施，確保財(cái)政資金安全和財(cái)政干部安全，實(shí)現(xiàn)財(cái)政事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
